Por Arnaldo Recchia Baseado na obra de Roberto Gargarella
Há algo de paradoxal na história constitucional latino-americana. Nossas Constituições são extensas, detalhadas, socialmente ambiciosas. Prometem educação, saúde, moradia, proteção ao meio ambiente, participação popular, reconhecimento de povos indígenas, igualdade material. No papel, somos uma das regiões mais avançadas do mundo em matéria de direitos. Na prática, seguimos tropeçando nos mesmos vícios estruturais do século XIX.
O diagnóstico não é novo. Ao examinar dois séculos de constitucionalismo na região, o jurista argentino, Roberto Gargarella sustenta que nossas reformas avançaram nos catálogos de direitos, mas preservaram intacta a engrenagem central do poder, aquilo que ele denomina “sala de máquinas” da Constituição. É ali, no desenho da autoridade política, que se decide se os direitos serão realidade ou retórica.
No século XIX, o pacto liberal-conservador moldou Constituições que combinavam tolerância religiosa e freios e contrapesos com forte centralização e executivos robustos. A fórmula conciliava ideais liberais com uma estrutura de autoridade concentrada. O resultado foi um modelo hiperpresidencialista que, com variações, atravessou gerações. Direitos civis eram reconhecidos, mas a participação popular era contida. A prioridade era estabilidade, ordem e proteção da propriedade.
A primeira grande inflexão ocorreu com a Constituição mexicana de 1917, marco do constitucionalismo social. Pela primeira vez, direitos trabalhistas, reforma agrária e proteção social ingressaram de forma robusta no texto constitucional. O século XX latino-americano foi, em larga medida, uma expansão desse movimento. Brasil, Bolívia, Cuba, Uruguai, Argentina e outros países incorporaram extensos catálogos de direitos sociais. O trabalhador entrou na Constituição.
A segunda onda, no final do século XX, veio após ditaduras militares e programas de ajuste estrutural. Novas Constituições e reformas reforçaram a proteção aos direitos humanos, reconheceram tratados internacionais e ampliaram garantias culturais e ambientais. Em paralelo, surgiram mecanismos de democracia participativa, consultas populares e instrumentos de controle social. A linguagem constitucional tornou-se progressista, inclusiva e sensível às desigualdades históricas.
O problema é que, em grande parte dos casos, a arquitetura do poder permaneceu verticalizada. Executivos fortes, sistemas decisórios concentrados e estruturas políticas pouco permeáveis à deliberação popular continuaram a dominar a cena. Reformaram-se os direitos, não os mecanismos de decisão. O motor seguiu o mesmo.
O efeito dessa dissonância é visível no cotidiano. A Constituição assegura saúde universal, mas hospitais colapsam. Garante moradia, mas favelas se expandem. Reconhece participação popular, mas plebiscitos são raros e consultas indígenas frequentemente ignoradas. O texto promete, a engrenagem emperra. Não se trata apenas de déficit de gestão. Trata-se de desenho institucional.
Gargarella observa que, ao preservar uma organização de poder concebida por elites do século XIX, as novas Constituições criam um arranjo contraditório: proclamam compromissos sociais amplos, mas operam com estruturas políticas que bloqueiam ou filtram sua implementação. O hiperpresidencialismo tende a concentrar decisões e a esvaziar iniciativas participativas. O resultado é uma Constituição socialmente ousada e politicamente conservadora.
O alerta não é meramente teórico. Arturo Sampay, um dos arquitetos da Constituição argentina de 1949, reconheceu posteriormente que a reforma falhara ao não alterar suficientemente o núcleo do poder. A Constituição, disse ele, tinha um “tendão de Aquiles” justamente na parte que deveria sustentá-la. A autocrítica é contundente: direitos sociais sem rearranjo institucional são vulneráveis.
No Brasil, a metáfora da sala de máquinas ganhou contornos próprios. A Constituição de 1988 nasceu com forte ênfase em direitos fundamentais e sociais, mas manteve um presidencialismo dependente de maioria parlamentar fragmentada. Ao longo das décadas, a chave dessa engrenagem foi sendo progressivamente compartilhada, quando não transferida, ao Legislativo. O chamado presidencialismo de coalizão consolidou um arranjo em que o Executivo governa mediante pactos com partidos de centro, muitas vezes pragmáticos e pouco programáticos.
Esses partidos tornaram-se fiadores da governabilidade. Controlam presidências de comissões, relatorias estratégicas, orçamento e cargos na máquina pública. O custo institucional desse modelo aparece no texto constitucional. Desde 1988, a Constituição foi emendada mais de uma centena de vezes, ultrapassando a marca de 130 alterações. São reformas que vão de temas fiscais a regras previdenciárias, de organização do Judiciário a regimes eleitorais. A Constituição cidadã tornou-se também uma Constituição em permanente mutação.
A multiplicação de emendas não é mero detalhe estatístico. Ela revela que a arena decisiva deslocou-se para o Congresso, onde maiorias conjunturais redesenham, com frequência, aspectos estruturais da ordem constitucional. A sala de máquinas passou a operar sob lógica negocial intensa. Em vez de reforma estrutural do poder, assistimos a ajustes sucessivos, muitas vezes casuísticos, que acomodam crises políticas imediatas.
Paralelamente, outro ator assumiu protagonismo crescente: o Judiciário. A judicialização da política deixou de ser fenômeno marginal para se tornar traço central do sistema. Questões que antes eram resolvidas na arena parlamentar migraram para os tribunais. O Supremo Tribunal Federal passou a decidir sobre impeachment, financiamento de campanhas, execução penal, políticas sanitárias e até desenho orçamentário.
O chamado ativismo judicial, para uns, é resposta necessária à omissão dos demais Poderes. Para outros, é sintoma de desequilíbrio institucional. Em conversa recente com este escriba, o ex-presidente do Supremo Tribunal Federal, Luís Roberto Barroso, sintetizou o dilema com franqueza: “se o Judiciário está sendo protagonista, alguém deixou de ser. E o Judiciário não tem a opção de não decidir.” A frase expõe a tensão estrutural. Quando o Legislativo se fragmenta ou se paralisa, e o Executivo se vê condicionado por coalizões instáveis, o vácuo decisório tende a ser preenchido.
O risco é evidente. Uma Constituição generosa em direitos, operando sob presidencialismo de coalizão e crescente protagonismo judicial, pode produzir um sistema em que decisões centrais são tomadas fora do debate político ordinário. A sala de máquinas deixa de ser apenas verticalizada e passa a ser também judicializada.
O constitucionalismo brasileiro, nesse contexto, encarna o paradoxo latino-americano em escala ampliada. Ampliamos direitos, sofisticamos garantias, fortalecemos instrumentos de controle. Ao mesmo tempo, mantivemos estruturas de poder que incentivam barganhas parlamentares permanentes e deslocam conflitos para o Judiciário. O resultado é um arranjo complexo, instável e frequentemente tensionado.
A pergunta permanece atual e incômoda. Estamos dispostos a discutir a redistribuição real do poder, ou continuaremos ampliando o catálogo de direitos enquanto a sala de máquinas opera sob chaves cada vez mais concentradas e compartilhadas entre poucos? Sem enfrentar essa engrenagem, a Constituição seguirá sendo promessa eloquente e execução intermitente.
O constitucionalismo latino-americano revela, assim, uma tendência recorrente: apostar na ampliação simbólica dos direitos como resposta a crises sociais, sem enfrentar o custo político de redistribuir efetivamente o poder. É uma estratégia confortável. Acrescenta-se um novo direito ao catálogo, cria-se uma nova cláusula de proteção, reconhece-se mais um grupo vulnerável. A sala de máquinas permanece fechada.
Se a história dos últimos dois séculos ensina algo, é que direitos dependem de estrutura. Não basta enunciar garantias. É preciso reorganizar a autoridade, redefinir controles, ampliar canais reais de participação e reduzir a distância entre governantes e governados. Caso contrário, a Constituição seguirá sendo generosa na superfície e conservadora no núcleo.
A pergunta que permanece atual é direta: estamos dispostos a discutir o poder com a mesma intensidade com que proclamamos direitos? Enquanto essa conversa não entrar na agenda pública com seriedade, continuaremos produzindo Constituições exemplares para o papel e insuficientes para a vida real.